各省、自治區、直轄市及各計劃單列市土地（國土）管理局（廳）：

　　為了切實貫徹《中共中央國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》（中發〔1997〕11號，下簡稱11號文件）和《國務院辦公廳關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》（國辦發〔1999〕39號，以下簡稱39號文件），落實黨的十五屆四中全會精神，培育和規范土地要素市場，制止炒買炒賣“地皮”等非法交易行為，為國有企業改革盤活土地資產創造良好的外部環境，現就建立土地有形市場（以下簡稱有形市場），促進土地使用權規范交易的有關問題通知如下：

　　一、充分認識完善土地要素市場，建立有形市場的重要性和必要性

　　土地要素市場是社會主義市場經濟體系的重要組成部分，遵循市場規律配置土地是市場經濟發展的必然選擇。建立和完善有形市場，是當前培育和規范土地要素市場，深化土地管理改革的重要工作和關鍵環節。

　　建立有形市場，是要通過設立固定場所，健全交易規則，提供相關服務，形成土地使用權公平、公開、公正交易的市場環境。建立有形市場是以市場方式配置土地的基本要求，是確保土地交易合法性和安全性的需要，是引導土地交易雙方依法交易的重要手段，是規范市場秩序和創造良好的市場環境的主要途徑，也是溝通土地市場信息，增強土地投資決策科學性的基本條件。

　　建立有形市場，是土地管理改革，轉變政府職能的大事，是積極推進依法行政，建立政務公開的有力措施，也是加強廉政建設，接受社會監督的重要舉措。各級土地行政主管部門必須高度重視，積極創造條件，加快有形市場的建設步伐。

　　二、結合本地區實際，加快建立有形市場，完善土地市場功能

　　按照職能轉變，政事分開、政企分開的原則，各地要結合政府機構改革，抓好各級特別是市、縣有形市場的建設。在貫徹落實11號文件和39號文件的過程中，已經建立了有形市場的地方要完善功能，健全交易管理制度，擴大公開交易范圍；尚未建立有形市場的地方，要按照本通知要求，認真分析本地區土地市場發育的實際情況，采取積極有效措施，加快有形土地市場建設。

　　當前，有形市場應具備以下基本功能：

　　（一）提供交易場所。為土地交易洽談、招商、展銷等交易活動和招標、拍賣

　　會提供場地，為交易代理、地價評估、法律咨詢等中介機構提供營業場所。

　　（二）辦理交易事務。為政府有關部門派出的辦事機構提供服務“窗口”，方便交易各方辦理政府管理的有關手續。

　　（三）提供交易信息。公布和提供土地供求信息，收集、儲存、發布土地交易行情、交易結果，提供有關土地政策法規、土地市場管理規則、土地利用投資方向咨詢等。

　　（四）代理土地交易。接受委托，實施土地使用權招標、拍賣，或受托代理土地使用權交易活動。

　　各地已建立的有形市場要按上述要求調整功能，并隨市場的完善而逐步擴展，規范土地使用權交易，促進中介業務發展，并推動政府的土地收購儲備工作。

　　三、充分利用有形市場，促進土地使用權公開交易

　　各級土地行政主管部門要充分利用有形市場，促進土地使用權依法公開交易。以下三類土地交易活動應當進場公開交易：

　　（一）原劃撥土地使用權的交易。包括原劃撥土地使用權的轉讓、租賃、抵押，以及土地的聯營合作等交易；

　　（二）出讓土地使用權的首次交易。包括轉讓、租賃、抵押、作價出資、入股交換或贈與等交易；

　　（三）法律允許的集體建設用地的流轉。集體建設用地包括鄉鎮企業用地的轉讓、租賃、聯營、入股等交易。

　　除上述三類土地的交易外，有條件的地方還可將因土地抵押權實現而引起的土地使用權轉讓，法院判決用于債務清償的土地使用權的轉讓和出讓土地使用權的轉讓、租賃、抵押、作價出資、交換、贈與等交易活動納入有形市場交易，以提高土地公開交易的覆蓋面，增加交易機會，降低交易風險和交易成本。

　　四、建立健全土地交易管理制度，規范有形市場運作

　　有形市場內要率先實施土地交易規則，廣泛采用招標、拍賣手段，實行掛牌公告方式交易，對所有交易信息、交易程序、收費標準等要公開、規范土地交易行為，防止欺行霸市和強行推銷中介服務，為土地使用權的交易，特別是國企改革的土地使用權轉讓、變現創造良好的市場環境。

　　要實行交易許可制度和交易預報制度。涉及原劃撥土地或改變原土地使用條件的交易，由土地行政主管部門審核，縣級以上人民政府批準后，方可入市交易。土地行政主管部門確認地價評估結果并核定應補交的出讓金，明確繳納辦法。出讓土地使用權的土地首次交易，經交易機構對出讓合同履行情況初審后，必須報土地行政主管部門核準，達到轉讓的條件方可進場交易。涉及集體建設用地的交易，要首先取得原集體經濟組織的同意，再經土地行政主管部門批準，方可依法流轉。

　　在有形市場內公開交易的土地，凡屬于經營性房地產項目和其他具有競爭性項目用地的交易，應采用招標、拍賣方式進行。其他用地類型應掛牌公告，規定期限內有多個申請者，亦應采用招標，拍賣方式交易。

　　進行招標，拍賣活動，事前應制定招標、拍賣文件和投標、競買規則，并發布招標、拍賣公告。招標、拍賣時，參與競投或競買的人員應達到規定的人數，屬于政府出讓土地的還應設立最低保護價。未達到規定人數和最低保護價的，由土地行政主管部門或交易機構重新作出安排。招標應設立評標小組，評標工作由委托招標人或交易機構主持，除主持人外，其余成員在開標前一天從有形市場評標專家庫中隨機選定。

　　各地可按上述要求結合本地實際，制定有形市場的具體管理辦法。

　　五、加強有形市場的領導和監督，確保市場的正常運作和健康發展

　　各級土地行政主管部門要切實加強對有形市場的領導，在有形市場的機構性質、工作職能、人員編制和工作費用等方面與相關部門做好協調，落實好機構、人員和經費，搞好行政、事業、企業等單位在市場運營和管理中的工作銜接，推動有形市場的建立和完善，確保土地要素市場的正常運作和健康發展。

　　各地要加強對有形市場的監督管理，對不按規定進入有形市場交易或不按規則進行交易的行為進行糾正，對拒不改正者，不予辦理土地變更登記手續，并按違法用地查處。對政府部門或土地交易機構人員在辦理土地交易過程中接受賄賂、徇私舞弊、泄漏秘密、玩忽職守的，按情況給予政紀處分。構成犯罪的，由司法機關處理。

　　國土資源部關于全面推進依法行政的實施意見

　　為貫徹落實黨的十五大確立的依法治國基本方略和國務院關于全面推進依法行政的決定，在國土資源管理系統全面推進依法行政工作，特制定本實施意見。

　　一、指導思想和基本目標

　　指導思想：以黨的十五大精神為指針、全面貫徹落實依法治國基本方略和國務院關于全面推進依法行政的決定，從加強和改進國土資源行政管理工作、適應社會主義市場經濟和民主法制的需要出發，加強立法、完善制度、制約權力、改進服務、提高效率，探索國土資源管理系統依法行政的模式和途徑，逐步形成具有特色、切實可行的國土資源管理系統依法行政的制度、程序和方法。

　　基本目標：力爭用五到十年的時間，在國土資源管理系統初步建立體現合法、合理、公正、效率、責任原則的依法行政的程序和制度，建設一支廉潔、勤政、務實、高效的公務員隊伍，建成政令暢通、執法嚴格服務優質、廉政勤政的國土資源管理系統，實現國土資源管理方式的根本性轉變。

　　二、推進依法行政的內容

　　（一）按照改革決策與立法決策相統一的要求，加快立法步伐

　　依法行政的前提是有法可依。要嚴格按照憲法、法律、行政法規的要求，加快立法步伐。近期，要積極做好《土地管理法》、《礦產資源法》配套立法工作，將成熟的改革決策上升為法律，以法律手段促進資源管理方式和利用方式的根本性轉變，爭取早日形成適應社會主義市場經濟要求的、具有中國特色的國土資源法律體系框架。要抓好立法的基礎性工作，加強立法前期研究，做好立法儲備。各級國土資源管理部門都要在立法的指導思想、重大原則等方面，加強對下級立法的指導工作，有立法權的地方，要在總結實踐經驗的基礎上，大膽創新，為國家立法創造經驗。

　　（二）按照科學、民主、法制的要求，建立新型的依法決策制度

　　要按照民主集中制的原則，對重大問題實行民主決策，以確保決策的科學性。建立重大政策出臺前的聽證制度，每一項涉及人民群眾切身利益的重大決策出臺前，都要最廣泛地聽取下級國土資源管理部門的意見，聽取人民群眾和行政管理相對人的意見。改進規范性文件的制定工作，規范性文件必須符合法律規定，建立對規范性文件的法律審核制度。建立必要的專家咨詢制度，重大決策出臺前，應組織專家進行合法性、合理性以及可行性的評估和論證。

　　（三）按照公平、公正、效率、便民的要求，建立現代行政程序

　　依法行政的主要標志，就是形成一套體現公平、公正、效率、便民原則的一套行政程序。要以便民為宗旨，簡化程序，規定時限，建立高效、快捷的行政運轉程序，保障公民的合法權利。堅持文件辦理與受理分開，實行窗口式辦理，以單獨對外的收發文室為窗口受理審批業務，受理人和辦理人分開，封閉辦公，集中對外。建立辦事時限制度，根據每類業務工作的內容和程序，科學地設定工作流程，確定工作時限，并對各類業務的辦理情況進行監督檢查。

　　（四）按照權力制衡的要求，對法定的行政許可事項建立內部會審制度

　　沒有制約的權力，必然產生腐敗。必須強化權力的內部制約機制，對法定的行政許可事項實行內部會審。繼續推行土地利用規劃審批、用地報批和土地估價確認、資產處置的內部會審制度，開展對礦業權的審批、發證和農用地開發立項、資金申請及減免等重大事項的內部會審，將審批事項涉及的內容進行分解，由內設的有關職能部門根據分工，對涉及本部門職責的內容在規定時限內進行審查，實行“一票否決”，并對本部門審查的業務內容的合法性負責。進一步完善會審制度，明確會審的范圍、責任等。在實行會審制度的基礎上，對競爭性的項目，應規定具體的評審標準，公開競爭，引入社會評審機制。同時，要積極推進政府采購招投標制度。

　　（五）按照社會主義民主的要求，建立政務公開制度

　　確保人民群眾的知情權，是社會主義民主政治建設的基本內容之一。必須公開辦事程序、辦事標準和辦事結果，公開與行政管理相對人密切相關的事項。建立政務信息公開制度，對與人民群眾利益相關的、便于人民群眾參與管理、監督政府的政務信息，如建設用地批準信息、登記信息、礦產資源儲量評審信息、礦業權設立、變動及評估信息等，定期公開披露。對于涉及公民、法人具體財產權利的信息，可以公開查詢。提高國土資源管理的科技含量，逐步運用高科技手段推進政務公開，國家及省（區、市）國土資源管理部門要設立觸摸屏公開查詢系統，市、縣國土資源管理部門也要建立公開查詢、定期披露制度。

　　（六）按照社會主義市場經濟的要求，探索資源性資產市場配置的新方式

　　能否公正、合理地分配公共資源，是依法行政的重要內容。要適應社會主義市場經濟的要求，對公共資源的分配方式進行改革，逐步實現由行政配置為主到市場配置為主的轉變，必須采用行政審批的，要引入公平競爭的機制。繼續推進招標、拍賣出讓國有土地使用權，凡經營性房地產用地一律以招標、拍賣方式供地。進一步完善出讓國有土地使用權招標、拍賣制度，逐步擴大范圍，規范程序，保證公平。積極培育礦業權市場，推進探礦權、采礦權的招標、拍賣的試點，取得經驗后在全國推廣。

　　（七）按照嚴格執法的要求，建立行政責任考核、追究制度

　　行政機關正確執行法律，是依法行政的本質要求。要建立、健全行政責任制度，以職位為單元，按照責權一致的原則，形成完整的責任制度體系，將行政執法的責任分解到機關內的每個崗位，落實到人，并相應實施考核、監督、獎懲等。逐步建立行政過錯追究制度，對違法作為和消極不作為造成重大后果的，必須追究有關人員的責任。按照《行政處罰法》的要求，健全重大違法案件的聽證制度，以保證行政處罰決定的合法性，保障當事人的合法權利。按照《行政復議法》的要求，加強行政復議機構建設，完善行政復議制度。

　　（八）按照社會主義法制的要求，建立對權力行使的監督機制

　　探索建立多種形式的對權力行使進行監督的機制，防止權力的濫用。必須充分發揮紀檢監察部門在推進依法行政工作中的監督作用，把紀檢監察工作與業務緊密結合。建立投訴制度，行政管理相對人對不依法行政的國土資源管理部門及其工作人員的不當行政行為可以投訴，由國土資源管理部門或者上級部門的專門機構受理，并在規定期限內給予答復。總結實行特邀全國國土資源監察專員制度的經驗。要保證信訪渠道的暢通，地方各級國土資源管理部門都要建立“領導接訪日”制度。

　　三、具體措施

　　（一）轉變觀念，提高認識

　　在國土資源管理系統全面推進依法行政，必須轉變觀念，提高認識。針對國土資源管理系統干部的實際情況，重點抓好依法行政理論的學習。要學習鄧小平依法治國理論，學習黨中央、國務院關于依法行政的一系列重要指示精神，學習《憲法》、《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《國家賠償法》、《行政復議法》、《國家賠償法》、《行政復議法》及《土地管理法》、《礦產資源法》等法律、行政法規，學習依法行政的基本原則、主要內容，從而提高干部的法律素質，促進國土資源管理系統工作人員行政觀、權力觀的轉變。

　　要下大力氣抓好系統干部依法行政知識的培訓工作。培訓工作要制度化、規范化。培訓的重點是各級國土資源管理部門的領導同志和掌握審批權、執法權部門的負責同志。要建立法律考試、考核制度，凡考試不合格者，不得從事國土資源管理工作。

　　（二）加強領導，狠抓落實

　　為保證依法行政工作的順利開展，部已成立“國土資源部依法行政工作領導小組”，地方各級國土資源管理部門也要成立“依法行政工作領導小組”，依法行政領導小組主要負責研究依法行政工作中的重大問題，指導、協調、督促依法行政工作的開展。

　　必須充分發揮內設職能部門在依法行政工作中的作用。依法行政工作領導小組辦公室要設在法制工作機構，承擔依法行政中的統籌規劃、綜合協調和組織聯絡工作；各級國土資源管理部門的文秘行政機構負責組織實施本機關的依法行政工作；人事部門負責按照干部任免權限，把依法行政作為考核有關負責同志的重要指標，從組織上支持依法行政工作；紀檢監察部門負責督促落實，并參與檢查評比。

　　各級國土資源管理部門要把依法行政工作作為部門建設和公務員隊伍建設的重點，切實抓好。各地應當根據部的統一部署，制定具體的實施意見。同時，要創造性地開展工作，探索建立符合本地實際的新制度。

　　各級國土資源管理部門都要為推進依法行政工作創造條件，在人員、經費、辦公場所等方面給予支持。同時，大力爭取有關方面的支持與幫助，及時溝通，密切聯系。

　　（三）抓好試點，以點帶面

　　部和省廳要分別抓好依法行政的試點工作。選擇試點的原則是少而精、具有代表性，做到發達與欠發達的地區并重，已經開展和剛剛起步的地區并重，不同層次和特點的地區并重。

　　在抓好試點的同時，還要做好面上工作的推進。部依法行政工作領導小組每年將制定下發依法行政工作要點，部署本年制度建設、隊伍建設的重點內容。各地要按照統一部署和要求，認真貫徹落實，力爭每年有所突破，逐步推進。今明兩年，要在全系統推行窗口辦文制度、內部會審制度、執法責任制度、政務公開制度。在省級國土資源管理部門著重推行內部會審制度和執法責任制度，在市、縣國土資源管理部門著重推行窗口辦文制度和政務公開制度。

　　（四）嚴格檢查，定期考核

　　部決定，將依法行政工作進展情況作為考核地方各級國土資源行政管理部門領導工作的一項重要內容。對依法行政工作成績突出的部門，予以表彰和獎勵。建立對依法行政工作的督查、考核制度。每年對各地推行依法行政的情況進行檢查，定期考核，各省、自治區、直轄市也要建立督查、考核制度。

　　在國土資源管理系統全面推進依法行政，是一項長期、艱巨的系統工程，是新時期實現國土資源管理方式根本性轉變的有效途徑。各級國土資源管理部門要根據國務院的統一部署，按照本實施意見的要求，結合本地實際，全面、深入、扎實地推進依法行政，為實現國土資源管理的法治化而奮斗！

　　二000年一月一日