火炬開發區管委會，翠亨新區管委會、各鎮政府、區辦事處，市各有關單位：

　　現將《中山市政府和社會資本合作項目管理辦法》印發給你們，請認真組織實施。實施中遇到的問題，請徑向市財政局反映。

　　中山市人民政府

　　2015年10月23日

　　中山市政府和社會資本合作項目管理辦法

　　第一章 總　則

　　第一條 為規范政府和社會資本合作，創新投融資機制，拓寬社會資本投資渠道，充分發揮市場配置資源的決定性作用，增強公共產品和服務的供給能力，提高公共產品和服務的質量和效率，根據《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》(國家發展改革委令第25號)、《國務院辦公廳轉發財政部、國家發展改革委、中國人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》(國辦發〔2015〕42號文)、《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發改投資〔2014〕2724號)等有關規定，結合我市實際，制定本辦法。

　　第二條 本辦法所稱政府和社會資本合作(Public-Private- Partnership，以下稱PPP)項目是指政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立利益共享、風險分擔、長期合作關系進行投資、建設、運營的項目。

　　本辦法所稱社會資本是指已建立現代企業制度的市內外企業法人或者符合條件的其他組織，但不包括項目所在地本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業。

　　第三條 實施PPP項目應當堅持公開、公平、公正的原則，發揮社會資本融資、專業、技術和管理優勢，提高公共服務質量效率;轉變政府職能，強化政府與社會資本協商合作;保護社會資本合法權益，保證PPP項目的持續性和穩定性;兼顧經營性和公益性平衡，維護公共利益。

　　第四條 PPP模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目。主要包括：

　　(一)農業。包括糧食倉儲設施，區域性農產品批發市場、農產品交易市場、動物無害化處理設施等。

　　(二)水利。包括引調水工程、水利樞紐、水源工程、大型灌區建設等。

　　(三)交通設施。

　　1.鐵路。包括區際干線、城際鐵路、市域(郊)鐵路、資源開發性鐵路、支線鐵路及場站建設等。

　　2.公路。包括高速公路等。

　　3.機場。包括機場等民航基礎設施。

　　4.水運。包括交通運輸碼頭、航電樞紐、引航服務等。

　　5.其他交通設施。如綜合交通樞紐及一體化設施等。

　　(四)市政設施。

　　1.燃氣。包括城市燃氣氣源、儲氣設施、接收設施、輸配管網等。

　　2.供電。包括城市配電網工程、電動汽車充電設施等。

　　3.供排水。包括城鎮安全引水工程、供排水管網工程、供水水源及凈水廠工程、節水工程、再生水利用工程、城市雨水收集利用工程、應急與后備水源工程、海水淡化及利用工程等。

　　4.供熱(冷)。包括城鎮集中供熱(冷)設施建設、改造等。

　　5.公共交通。包括城市軌道交通，城市公交，汽車客貨運站，城市停車場(樓)，汽車充電站、加氣站，校車服務等。

　　6.其他市政設施。包括污水(泥)及垃圾處理、垃圾焚燒發電、城鎮固體廢棄物資源化利用和無害化處理、橋梁隧道及城市交通體系、地下綜合管廊、城鎮園林綠化等。

　　(五)公共服務。

　　1.醫療。包括綜合醫院、中醫醫院、專科醫院、康復醫院的建設和運營等。

　　2.教育。包括學前教育、義務教育、高等教育、職業教育、遠程教育等，高校后勤服務設施以及能向社會公開的文化、體育場館等公共設施。

　　3.旅游。包括旅游基礎設施建設及運營等。

　　4.養老。包括老年人文體娛樂、生活照料、醫療保健、健康護理等服務設施建設及運營等。

　　5.體育。包括體育場館設施建設及運營等。

　　6.文化。包括公共文化設施建設及運營，文化及自然遺產保護利用，工業遺產保護再利用，非物質文化遺產保護和利用等。

　　7.保障房。包括以棚戶區改造為重點的保障性安居工程建設等。

　　(六)生態環境。包括礦山等生態環境修復工程，重金屬污染治理工程，農業面源污染治理工程，工業廢棄地治理再利用，廢舊資源循環再利用工程，危險廢棄物安全處置工程，水生態系統保護工程，大氣環境綜合治理工程等。

　　(七)其他。其他政府負有提供責任又適宜市場化運用的公共服務、基礎設施類項目。

　　新建市政工程以及新型城鎮化試點項目，應優先考慮采用PPP模式建設。

　　第五條 PPP項目可根據項目不同屬性，選擇采用不同的操作模式(包括相關模式的組合)：

　　(一)經營性項目。對于具有明確收費基礎，且經營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，可通過政府授予特許經營權，采用建設—運營—移交(BOT)、建設—擁有—運營—移交(BOOT)等模式推進。

　　(二)準經營性項目。對于經營收費不足以覆蓋投資成本、需政府財政補貼的項目，可通過政府授予特許經營權附加部分財政補貼或政府資本參與等措施，采用建設—運營—移交(BOT)、建設—擁有—運營(BOO)等模式推進。

　　(三)非經營性項目。對于缺乏使用者付費基礎、主要依靠政府付費回收投資成本的項目，可通過政府購買服務、影子收費引入社會資本等模式推進。

　　(四)已建成投入使用的項目，可以采取轉讓—經營—移交(TOT)、轉讓—建設—移交(TBT)、購買—更新—運營(PUO)、租賃—建設—運營(LBO)、股權(產權)轉讓、作業外包、整合改制、技術資源合作、后勤社會化等方式，引入社會資本進行合作。

　　(五)已界定為地方政府存量債務中適宜運用政府和社會資本合作模式的融資平臺公司存量項目，應大力推廣運用政府和社會資本合作模式。

　　第六條 市、鎮區兩級政府負責本級PPP項目的管理，統籌協調推進PPP模式相關工作，并在現有行政管理體制下建立相應的PPP項目協調、審批、監管等機制。

　　市政府授權有關行政主管部門、事業單位、國有企業或其他相關機構，作為PPP項目實施機構(下稱“政府授權的項目實施機構”)，在授權范圍內負責PPP項目的前期評估論證、實施方案編制、合作伙伴選擇、特許經營協議和項目合同簽訂、項目組織實施以及合作期滿移交等具體實施工作。

　　市發展改革部門負責PPP政策擬訂、項目庫管理、年度計劃編制下達;按照規定權限做好項目審批、核準(備案)、項目招投標核準、項目收費方案審批(僅對涉及使用者付費項目)、項目稽察等項目管理工作。

　　市財政部門負責牽頭開展PPP項目實施方案聯合審查;對PPP項目中財政資金的使用進行監督;對PPP項目財政承受能力進行論證和物有所值評估;對涉及財政資金安排的項目提出審核意見，并做好相應的預算管理工作;對政府債務存量資產實行PPP模式的項目按有關規定進行監督管理。

　　市審計部門負責依法對PPP項目相關管理活動進行審計監督。

　　相關行業主管部門負責對社會資本方或項目公司是否執行有關行業管理規定及標準規范執行情況，履行合作協議情況等進行監督，及時糾正社會資本方或項目公司不符合合作協議的行為，依法查處社會資本方或項目公司的違法行為。

　　其他行政管理部門在各自職責范圍內，依法對PPP項目進行監管。

　　各鎮區PPP項目的協調、審批、監管等工作，按照本辦法執行。

　　第七條 市政府成立PPP項目工作領導小組，負責統籌協調推進PPP模式相關工作。

　　建立PPP項目聯審機制。市財政部門應會同相關部門建立PPP項目的聯審機制，從項目建設的必要性及合規性、PPP模式的適用性、財政承受能力以及價格的合理性等方面，對項目實施方案進行可行性評估。審查結果作為項目決策的重要依據。

　　第二章 項目儲備管理

　　第八條 PPP項目可以由市政府或其授權的項目實施機構，根據法律法規、產業政策、發展規劃及本地實際發起，也可以由社會資本發起。由社會資本發起的項目，需向政府有關部門提交項目建議書，政府有關部門應進行評估論證，并采取公開方式向社會征詢意見，若有其他投資者有意愿參與競爭，則應按照《中華人民共和國招標投標法》、《中華人民共和國政府采購法》等法律法規規定辦理。

　　由政府方發起的PPP項目前期工作經費原則上由政府方負責，納入財政預算管理。社會資本方發起的PPP項目前期工作經費原則上由社會資本方負責。政府和社會資本合作雙方可在合作協議中具體明確雙方各自承擔的項目前期工作費用范圍，以及確認支付方式。

　　第九條 PPP項目應當符合法律法規及國民經濟和社會發展規劃、主體功能區規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、區域規劃、發展建設規劃、中期財政規劃，以及經政府批準的專項規劃。

　　第十條 市發展改革部門、財政部門應根據國民經濟和社會發展規劃、PPP項目規劃及本地實際需要，按照項目合理布局、政府投資有效配置等原則，積極遴選建立本級PPP項目儲備庫，制定本級PPP項目儲備庫管理制度，并統籌考慮項目成熟度、可示范程度等因素，分批次向社會公布。

　　市發展改革部門、財政部門可將各鎮區、各部門申報的建設條件成熟、具有示范性的PPP項目上報省發展改革委、省財政廳申報納入省級以上PPP項目儲備庫。納入省級以上項目庫的PPP項目，要求其總體方案科學，投融資機制、利益分配機制、風險管理機制、監督管理機制及技術方案等方面具有創新性和示范性。

　　第十一條 PPP項目申報和推薦應明確PPP項目的基本信息、實施機構、合作模式、合作周期、回報方案、融資方案和風險分擔等核心要求。

　　第十二條 政府授權的項目實施機構應根據PPP項目規劃、項目入庫情況，統籌近期擬實施的PPP項目，開展項目前期論證，重點識別項目是否適宜運用PPP模式，并向市發展改革部門和財政部門提出實施計劃建議，為市政府有關部門安排年度投資計劃和編制財政預算提供參考。

　　市發展改革部門和財政部門按照PPP項目入庫相關要求，實行項目動態調整。

　　第三章 項目運作管理

　　第十三條 對于納入年度PPP項目儲備庫項目，政府授權的項目實施機構應當在項目可行性研究階段，委托中介機構編制PPP項目實施方案。實施方案除了列明項目基本情況及經濟、技術、可行性結論外，應充分論證政府和社會資本合作模式及合作具體內容，項目的投融資機制、收益分配機制、風險管理機制、監督管理機制、合作方遴選機制、運營管理方案等。實施方案應明確政府可以提供的核心條件，社會資本方應當具備的條件，并附草擬的PPP項目合同條款。采取招標等競爭性方式選擇合作伙伴的應附招標方案。

　　第十四條 項目實施方案應包括但不限于下列內容：

　　(一)項目概況。項目概況主要包括基本情況、經濟技術指標和項目公司股權情況等。

　　(二)風險分配基本框架。原則上，項目設計、建造、財務和運營維護等商業風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。

　　(三)項目運作方式。項目運作方式主要包括委托運營、管理合同、建設-運營-移交(BOT)、建設-擁有-運營(BOO)、轉讓-運營-移交(TOT)和改建-運營-移交(ROT)等。

　　(四)交易結構。交易結構主要包括項目投融資結構、回報機制和相關配套安排。

　　(五)合同體系。合同體系主要包括項目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運營服務合同、原料供應合同、產品采購合同和保險合同等。

　　(六)監管架構。監管架構主要包括授權關系和監管方式。授權關系主要是政府對項目實施機構的授權，以及政府直接或通過項目實施機構對社會資本的授權;監管方式主要包括履約管理、行政監管和公眾監督等。

　　(七)招標方案。根據《中華人民共和國招標投標法》、《中華人民共和國政府采購法》等法律法規規定，提出項目招標方式等招標方案內容。

　　第十五條 政府授權的項目實施機構應將初審后的項目實施方案報市財政部門。市財政部門會同市發展改革等部門實行聯合審查，綜合分析不同合作方式所對應的資本結構、運行成本、可獲得的利潤、對公眾利益的影響及綜合效益等，并出具審查意見。市財政部門可委托具有相應能力和經驗的第三方機構對項目實施方案進行審查。

　　市財政部門應重點在項目資金籌措方面對項目進行物有所值評價和財政承受能力論證。財政承受能力論證要統籌評估和控制項目的財政支出責任，促進中長期財政可持續發展。建立完善公共服務成本財政管理和會計制度，針對政府付費、使用者付費、可行性缺口補助等不同支付機制，將項目涉及的運營補貼、經營收費權和其他支付對價等，按照國家統一的會計制度進行核算，納入年度預算、中期財政規劃，在政府財務報告中進行反映和管理，并向市人民代表大會或其常務委員會報告。

　　第十六條 政府授權的項目實施機構根據審查意見對項目實施方案進行修改后報市人民政府批準，明確項目經濟技術指標、經營服務標準、投資構成及出資額度、投資回報方式、風險分擔、價格確定及調價方式、財政補貼及財政承諾、社會資本方選擇方式等核心事項。上報項目實施方案時，應初步落實項目建設條件。

　　第十七條 項目實施方案經批準后，政府授權的項目實施機構按照《中華人民共和國招標投標法》、《中華人民共和國政府采購法》等法律法規，通過公開招標、邀請招標、競爭性談判等多種方式，公平擇優選擇具有相應管理經驗、專業能力、融資實力以及信用狀況良好的社會資本方作為合作伙伴。

　　第十八條 PPP項目的社會資本合作伙伴確定后，由政府授權的項目實施機構與社會資本方簽訂項目合同，項目合同應包括但不限于下列內容：

　　(一)項目名稱、內容;

　　(二)合作模式、合作期限及相關合作內容(采取特許經營方式的，應載明具體方式、區域、范圍、期限等);

　　(三)是否成立項目公司以及項目公司的經營范圍、注冊資本、股東出資方式、出資比例、股權轉讓等事項;

　　(四)所提供的產品或者服務的數量、質量和標準;

　　(五)設施權屬，以及相應的維護和更新改造;

　　(六)績效指標及監測評價機制;

　　(七)投融資期限和方式;

　　(八)投資回報或收益取得方式，價格或收費標準的確定方法與調整機制，超額收益分享機制及動態補償機制;

　　(九)政府和社會資本方風險分擔;

　　(十)社會資本方的權利和義務;

　　(十一)履約擔保;

　　(十二)政府承諾和保障;

　　(十三)應急預案和臨時接管預案;

　　(十四)退出及項目移交機制;

　　(十五)變更、提前終止及補償;

　　(十六)違約責任;

　　(十七)爭議解決方式;

　　(十八)政府授權的項目實施機構的監督和檢查職責;

　　(十九)免責事由;

　　(二十)保密事項;

　　(二十一)各方認為應約定的其他事項。

　　具體條款可根據不同項目不同模式，參照國家發展改革委《政府和社會資本合作項目通用合同指南》制定。

　　第十九條 根據PPP項目實施方案和招標方案約定，需要成立項目公司或項目合作機構(以下統稱項目公司)的PPP項目，各方應按照合同約定，按時足額出資設立項目公司。

　　項目公司可通過協議由社會資本方單方組建，也可由政府方和社會資本方共同組建，并按照現代企業制度建立完善項目公司的法人治理結構。

　　第二十條 合作期限應當根據PPP項目的行業特點、經營規模、經營方式、所提供公共產品或服務需求、項目生命周期、投資回報期等因素確定，原則上最長不超過30年。特許經營期限一般為20—30年，委托運營合作期限一般不超過8年，管理合同或購買服務合同合作期限一般不超過3年。

　　對于投資規模大、回報周期長的PPP項目，可以由政府授權的項目實施機構與社會資本方根據項目實際情況，約定超過前款規定的合作期限。

　　法律、法規另有規定的，從其規定。

　　第二十一條 對于涉及特許經營權的項目，政府授權的項目實施機構應與依法選定的社會資本方簽訂特許經營協議;需要成立項目公司的，政府授權的項目實施機構與項目公司簽訂特許經營協議。

　　第四章 項目建設管理

　　第二十二條 社會資本方或項目公司應按照合同約定，履行設計、建造等合同義務。社會資本方或項目公司應確保合作項目的設計、施工，符合國家規定的標準規范，并按照國家有關規定辦理規劃、用地、施工許可和報建驗收工作。社會資本方或項目公司還應確保項目財務管理符合國家財經法規和會計準則，按規定報送統計、財務報表和項目進度報表。

　　第二十三條 在PPP項目合同中，需明確項目總投資的資金來源和到位計劃;明確政府方為合作項目提供投資補助、基金注資、擔保補貼、貸款貼息等具體支持方式;金融機構作為社會資本方的，應明確其為合作項目提供的財務顧問、融資顧問、銀團貸款等綜合金融服務，以及其出資和融資方案，并提供相應證明材料;引入戰略投資者或以發行債券等方式融資的，應附相關投資的支撐性文件;合作協議應明確各方投融資違約行為的認定和違約責任。

　　社會資本方或項目公司應按照合作協議約定，確保項目及時融資并順利建成運營。融資方案無法保證項目融資到位的，社會資本方應及時采取替代方案，并向政府方通報情況。

　　第二十四條 政府授權的項目實施機構應當按照合作協議嚴格履行有關義務，為社會資本方建設運營合作項目提供便利和支持，提高公共服務水平。行政區劃調整，政府換屆、部門調整和負責人變更，不得影響合作協議履行。

　　需要政府方提供可行性缺口補助的PPP項目，應當嚴格按照預算法規定，綜合考慮政府財政承受能力和債務風險狀況，合理確定財政付費總額和分年度數額，并與政府年度預算和中期財政規劃相銜接，確保資金撥付需要。

　　第二十五條 合作期限內，如遇不可抗力或違法違規違約事件導致項目提前終止時，政府授權的項目實施機構要及時做好接管，保障項目設施持續運行，保證公共利益不受侵害。

　　政府授權的項目實施機構依法提前終止項目的，應當于6個月前將收回理由、收回日期等書面通知社會資本方或項目公司，并進行公告。社會資本方或項目公司可以在收到通知后30日內提出書面申辯或者要求舉行聽證會。

　　項目提前終止的，協議當事人應當按照合作協議約定，以及有關法律、行政法規和規定辦理有關設施、資料、檔案等的性能測試、評估、移交、接管、驗收等手續。

　　第二十六條 合作期滿后，政府授權的項目實施機構要按照合同約定的移交形式、移交內容和移交標準，及時組織開展項目驗收、資產交割等工作，辦妥法律過戶和管理權移交手續，并依托各類產權、股權交易市場，為社會資本提供多元化、規范化、市場化的退出渠道。

　　第二十七條 政府授權的項目實施機構與社會資本方或項目公司應當制定應急預案，在突發自然災害、戰爭災害、事故災害以及公共衛生、社會治安等公共事件時，最大限度地保證公共產品和公共服務的正常提供。

　　第五章 項目監督管理

　　第二十八條 市、鎮區兩級政府應建立健全由政府授權的項目實施機構、社會資本方、服務使用者共同參與的綜合評價體系。鼓勵推進第三方評價，對公共產品和服務的數量、質量以及資金使用效率等方面進行綜合評價，評價結果向社會公示，作為價費標準、財政補貼以及合作期限等調整的參考依據。

　　項目實施結束后，政府授權的項目實施機構可對項目的成本效益、公眾滿意度、可持續性等進行后評價，評價結果作為完善PPP模式制度體系的參考依據。

　　第二十九條 除涉及國家秘密、商業秘密等依法不予公開的信息除外，政府授權的項目實施機構和社會資本方應當將項目的實施方案、相關合作協議、招標采購文件、變更或終止情況、建設運營情況、所提供公共服務標準、監測分析和績效評價、經過審計的上年度財務報表以及其他關系公眾利益的信息及時向社會公告。

　　社會資本方應當公開有關會計數據、財務核算和其他有關財務指標，并依法接受年度財務審計。PPP項目涉及直接融資行為的，應當及時做好相關信息披露。

　　任何單位和個人可依法對PPP項目實施活動進行監督，有權向相關行政管理部門進行投訴和舉報，申請參與有關聽證會，并向政府或政府授權的項目實施機構提出有關建議。

　　第三十條 社會資本方違反法律、行政法規和國家強制性標準，嚴重危害公共利益，或者造成重大質量、安全事故或者突發環境事件的，有關部門應當責令限期改正并依法予以行政處罰;拒不改正、情節嚴重的，可以終止合作協議(或項目合同或特許經營協議、股權投資協議、政府購買服務協議等);構成犯罪的，依法追究刑事責任。

　　第三十一條 社會資本方以欺騙、賄賂等不正當手段獲得特許經營權或投資開發權或運營管理權的，政府授權的項目實施機構應當報政府同意，終止合作協議，并通過媒體等形式向社會公開披露，并納入社會信用體系。因上述原因被終止合作協議的社會資本方，三年內不得參與PPP項目的競爭。屬于嚴重違法失信行為的，政府有關部門應實施聯合懲戒，并追究其法律責任。

　　第六章 政策保障

　　第三十二條 項目合同簽署后，可并行辦理必要的審批手續，實行綠色通道，有關部門要依法簡化辦理手續，優化辦理程序，主動加強服務。

　　項目公司為政府控股且政府資本金超過50%的，項目審批仍按政府投資項目審批程序辦理。其余企業投資項目按照《廣東省企業投資項目實行清單管理的意見(試行)》執行。

　　屬于省管權限范圍內的，各部門依照相關法律法規在職責范圍內協助做好相關工作。

　　第三十三條 實行多樣化土地供應，保障建設項目用地。對符合劃撥用地目錄的項目，可按劃撥方式供地，劃撥土地不得改變土地用途。建成的項目經依法批準可以抵押，土地使用權性質不變，待合同經營期滿后，連同公共設施一并移交政府;實現抵押權后改變項目性質應該以有償方式取得土地使用權的，應依法辦理土地有償使用手續。不符合劃撥用地目錄的項目，以租賃方式取得土地使用權的，租金收入參照土地出讓收入納入政府性基金預算管理。以作價出資或者入股方式取得土地使用權的，應當以市、鎮區兩級政府作為出資人，制定作價出資或者入股方案，經市人民政府批準后實施。

　　第三十四條 積極探索財政資金撬動社會資金和金融資本參與PPP項目的有效方式。研究由財政出資引導設立政府和社會資本合作融資支持基金，作為社會資本方參與項目，提高項目融資的可獲得性。探索通過以獎代補等措施，引導和鼓勵地方融資平臺存量項目轉型為PPP項目。

　　第三十五條 PPP項目的風險劃分，按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則，由適宜承擔的一方承擔相應的風險。原則上項目設計、融資、建造、財務和運營維護等商業風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。政府或政府授權的項目實施機構對社會資本方或項目公司，按約定規則依法承擔特許經營權、合理定價、財政補貼等相關責任，不承擔社會資本投資人或項目公司的償債責任。除法律法規另有規定外，政府或政府授權的項目實施機構不得以任何方式提供償債擔保，以防范政府債務風險。

　　第七章 附　則

　　第三十六條 本辦法自2015年12月1日起施行，有效期5年。本辦法實施之前依法已經訂立合作協議或特許經營等協議的，按照協議約定執行。《中山市政府投資項目BT融資管理暫行辦法》(中府〔2010〕23號)同時廢止。