當前，我省正處在經濟和社會轉軌、社會矛盾凸顯期，行政爭議呈上升趨勢，涉及農村土地權益、閑置土地的處理、土地征用、城鎮拆遷、勞動和社會保障、環境污染、安全生產等方面的行政爭議大量增加，政治敏感性強。為了貫徹《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》（中發（2006）19號）和《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于預防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》（中辦發（2006）27號）精神，落實構建社會主義和諧社會的重大戰略任務，有效預防和化解行政爭議，減少社會矛盾，加強政府自身建設和推進管理創新，健全行政爭議長效預防和化解機制，特提出以下意見。 　　一、堅持依法行政，從源頭上預防和減少行政爭議 　　（一）依法科學決策，建立健全專家論證和政府決定相結合的決策機制。制定《海南省政府重大事項決策規則》，依法界定省政府和市縣政府以及政府各部門的行政決策權。規范決策事項、決策權限、決策程序、公開決策事項、決策依據和結果以及決策責任。進一步發揮政府咨詢顧問和科技顧問的作用，完善政府首席法律顧問工作制度，建立專家咨詢、社會聽證、公開公示、合法性審查和行政決策跟蹤評估、應對行政爭議分析評估制度。嚴格執行《海南省行政首長問責暫行規定》，按照“誰決策、誰負責”的原則，建立健全決策責任追究制度，對嚴重損害國家利益、公共利益和公民合法權益的決策行為，及時糾正并實施行政問責。 　　（二）公開、民主決策，建立健全公眾參與、公開透明的決策機制。凡涉及群眾切身利益的事項均應廣泛聽取群眾的意見。對政府價格決策、環境影響評價、城市規劃、土地利用總體規劃的編制和重大調整、市政重大基礎設施建設、政府重大投資項目的立項審批、城鎮房屋拆遷、農村土地征用的補償安置方式和標準、國有企業改制、社會保障標準制定和修改等與公眾利益密切相關的重大決策事項；對征收數額較大的財產、沒收數額較大的非法所得等對公民人身權利和財產權益可能產生較大影響的具體行政行為，作出行政行為的部門或者行政機關應當依法舉行聽證，引導公眾以理性合法的形式表達利益訴求，妥善協調處理各方面的利益關系。作出行政決策后，聽證組織部門應當向參加聽證人員書面說明采納聽證意見的情況及理由，并向社會公布，接受社會監督。要建立聽證主持人資格制度，完善聽證程序。 　　（三）完善行政立法和規范性文件備案登記制度，為預防和化解行政爭議提供有力的制度保障。進一步加強對行政權力運行的制約和監督方面的立法工作，重點研究行政決策程序、行政執法程序、行政賠償和行政責任追究制度方面的問題。建立政府立法項目的成本效益分析制度，加強對規章的后評估、清理、解釋工作。認真執行《海南省規范性文件制定與備案規定》，加強對政府抽象行政行為的監督，對公民、法人和其他組織審查規范性文件的建議，有關機構要認真審查、及時處理，對與上位法相抵觸或者不適當的規范性文件，要按照程序責令糾正或者依法予以撤銷，從而保證行政機關正確行使規范性文件的制定權，防止由于發布規范性文件不當引發行政爭議。 　　（四）健全行政執法責任制，規范行政執法行為，切實減少行政爭議。要進一步明確行政執法權限，減少行政執法層級，解決多頭執法、重復處罰問題。在總結海口、三亞綜合執法經驗的基礎上，繼續深化行政執法體制改革，擴大綜合行政執法試點工作。整合不同部門之間的相關執法權限，從體制上解決多頭執法、重復執法、交叉執法、執法效率不高等問題。對與公眾日常生產生活密切相關的行政執法活動，執法重心要逐步下移到市縣（區）行政機關。要完善執法經費保障機制，嚴格執行“收支兩條線”規定，禁止額度返還，禁止下達罰沒收入和收費指標。制止各種形式的亂罰款和亂收費。要依法界定執法職責，科學設定執法崗位，規范執法程序。建立行政執法評議考核制和過錯責任追究制，對行政執法的行政裁量權要進行細化、量化和規范。做好行政執法部門行政執法依據的梳理審定工作，確保行政執法權不被濫用，做到有權必有責，用權受監督，侵權須賠償，違法要追究。 　　（五）建立行政調解制度，運用調解方式把行政爭議化解在萌芽狀態。各級行政機關要增強運用和解、調解的辦法解決行政爭議的意識，強化政府行政調解職能。要加大對解決土地征收征用、城市建設拆遷、環境保護、企業重組改制和破產、涉法訴訟中群眾反映強烈的問題的行政調解力度，綜合運用法律、政策、經濟、行政手段和教育、協商、疏導等方法，把矛盾化解在基層、解決在萌芽狀態。建立相關制度，實行行政調解行政領導負責制和崗位責任制，明確行政調解程序，明確責任部門的工作職能，明確工作崗位和工作職責。由省法制辦牽頭，制定《海南省行政爭議調解辦法》，規范行政調解原則、范圍、申請、受理、調查、聽證、處理、協議和登記備案等程序和相關規定，切實做到有事必調、調必有果、限期解決。要按照“調解優先”和“誰主管、誰負責”的原則，發揮職能部門管理社會、化解矛盾的主導作用，公安、民政、工商、衛生、教育、勞動、環保、農業、土地、城建以及城市管理等部門，積極采用事前協商、調解的方法解決糾紛，化解矛盾。省政府設立省行政調解辦公室，與省法制辦公室合署辦公，履行省政府行政調解的指導、協調、統籌職責以及重大事項的調解工作。市縣政府和行政爭議較多的部門應當設立行政調解專門機構，負責本機關和本單位的行政調解工作，行政調解機構可以與法制機構合署辦公。同時，建立行政調解員資格制度。 　　（六）建立行政爭議的應對機制，加強行政糾紛的經常性排查工作，將行政爭議解決在基層。要加強農村土地征用、城市建設拆遷、企業改制、勞動和社會保障、自然資源管理、交通管理等重點領域預防和化解行政爭議的對策研究，對存在的問題進行系統性、經常性的排查、梳理，制定解決方案。尤其要掌握容易引發群體性上訪、訴訟的重點人群和重點問題，按照“屬地管理”、“誰主管誰負責”、“誰審批誰負責”和“誰處罰誰負責”的原則，逐一落實領導責任，逐一明確責任人員，逐一提出解決方案。要探索預防化解社會矛盾的新措施新辦法。今后各行政機關凡是沒有有效預防和妥善解決行政爭議應對預案的建設項目和工作方案，一律不得實施。特別涉及農村土地征用、城市建設拆遷、企業改革等，安置、經濟補償、社會保險等接續措施不落實的，一律不得實施。有關部門要研究如何提高市縣應對行政爭議的能力問題，有針對性地提出全面推進基層政府依法行政、提高應對行政爭議能力的具體措施，提高應對處置能力，確保關鍵時有效控制局面，及時平息事態。 　　（七）完善信訪工作，建立暢通、有序的信訪秩序。進一步建立健全“分級負責、歸口管理”的行政領導責任制、責任追究制度和績效考核制度，明確各級政府和部門化解社會矛盾的責任，做到各司其職、各守其責、各盡其力。發揮各級政府信訪部門牽頭抓總的作用，改革信訪工作方式，構建程序信訪、責任息訪、依法處訪的信訪管理制度，使信訪工作納入規范化的軌道。建立全省信訪信息系統，搭建社情民意溝通平臺，暢通信訪渠道。實行信訪“零報告”制度和重大事項一事一報制度。要定期分析信訪事項，研究制定處理預案和化解矛盾的措施，對可能引發群體性行政糾紛的情況進行預測，增強信訪工作的針對性、預見性。要做好行政復議和信訪的銜接工作，凡屬于行政復議案件受理范圍的信訪案件，要發揮信訪分辦、轉辦作用，說服當事人通過復議的渠道解決，防止行政爭議游離于法定渠道之外。要善于向上訪群眾宣傳行政復議和行政訴訟“定紛止爭”的作用，引導當事人通過行政復議和行政訴訟的合法渠道反映訴求。 　　二、發揮行政復議化解行政爭議主渠道作用，把行政爭議解決在政府內部 　　（八）深化對行政復議制度的認識，提高辦案質量，做到“定紛止爭、結案事了”。各級政府要充分發揮行政復議制度在解決行政爭議、防止行政爭議擴大和激化、維護社會穩定、推進和諧社會建設方面的重要作用，把行政復議工作納入各級政府的績效考核體系。行政復議機關的行政首長要切實履行好行政復議工作第一責任人的職責，支持和督促行政復議機關依法辦理行政復議案件，認真研究行政復議工作中遇到的困難和問題。行政復議工作要堅持“以人為本、復議為民”，緊緊圍繞群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，全面提高行政復議能力，力爭把大部分行政爭議化解在基層、化解在初發階段、化解在行政系統內部。要堅持以事實為依據、以法律為準繩，始終做到依法審查、公正裁決，絕不搞官官相護、姑息遷就。對侵害人民群眾合法權益的行政行為，該撤銷的要堅決撤銷、該變更的要堅決變更、該確認違法的要堅決確認、該賠償的要堅決賠償。要把是否依法有效解決行政爭議、化解矛盾，作為衡量行政復議案件辦理質量的重要尺度。要從實際出發，堅持原則性和靈活性相結合，處理好保障和監督行政機關依法行使職權與糾正其違法或不當行政行為的關系，處理好保護當事人合法權益與維護社會公共利益的關系。對一些案情比較復雜、存在混合過錯的行政復議案件，要善于運用和解、調解等靈活多樣的方式加以處理，不能簡單地撤銷或者維持。要積極為當事人自行和解創造條件，在查明事實、分清是非的基礎上，在不損害國家利益、公共利益和他人合法權益的前提下，在雙方當事人自愿的基礎上，爭取調解處理，增進當事人與行政機關之間的相互理解和信任。要通過依法辦案、以法明理，努力做到“定紛止爭、案結事了”，努力實現法律效果與社會效果的統一。要建立政府內部溝通制度和政府自行糾正制度，完善行政復議意見書和行政復議建議書制度，向有關機關提出完善制度、改進行政執法的意見和建議。同時，建立和完善行政復議信息系統，逐步提高行政復議工作信息化水平。 　　（九）加強行政復議能力建設，創新行政復議受理和審理方式，提高行政復議水平。要把暢通行政復議渠道作為工作的著力點和突破口，按照切實維護人民群眾行政復議權的要求，疏通進口，敞開大門，積極主動地受理行政復議案件。凡符合法定受理條件，都要依法受理。對依法不屬于行政復議范圍或者應當通過其他途徑解決的事項，也要認真作出解釋，告知解決問題的途徑，絕不允許簡單地一推了之。要采取措施扭轉符合行政復議受理范圍的行政爭議直接進入行政訴訟的局面，將行政爭議化解在政府內部。在遵循國家法律法規基本原則的前提下，積極探索一條符合我省行政復議審理的公正合理、高效便民、監督到位、保障有力的行政復議體制和運行機制，著重解決市縣政府和省政府部門行政復議機構薄弱、人員少、素質不高等問題，努力提高案件審理質量。改革行政復議體制，設立省行政復議院，省政府及其所屬部門、市縣不再另設行政復議機構，統一由該院具體負責處理行政復議案件。人員配備立足整合現有的市縣政府和省政府部門的行政復議機構人員編制，不足部分可以采取聘任政府雇員方式解決。對全省行政復議案件實行“兩級受理、集中審理、分別決定”的模式。兩級受理，即由省行政復議院和市縣、省政府及其省政府部門的法制機構依法受理和轉送行政復議申請；集中審理，即由省行政復議院依法或者授權審理市縣、省政府及其省政府部門受理的行政復議的案件，提出處理意見，擬定行政復議決定；分別決定，省行政復議院經審理擬定行政復議決定后，呈有關行政復議機關的負責人簽署，以有關行政復議機關名義作出行政復議決定。行政復議機關無明確的事實和法律理由，不得改變行政復議院的處理意見。同時，建立行政復議官制度，行政復議工作人員原則上必須通過國家司法考試，以解決目前省政府部門和市縣政府行政復議人員素質不高和隊伍穩定問題。 　　（十）增強執行意識，提高人民法院生效判決和行政復議決定的公信力、執行力。凡對行政復議決定不執行或者拖延執行的，通報批評并由行政復議機構提出對有關行政機關負責人和直接責任人處理的建議。各級行政機關要自覺執行人民法院的生效判決和裁定，不得拒絕簽收人民法院和行政復議機關、機構送達的法律文書。認真做好行政應訴和參加復議聽證，不得拒絕應訴。要認真研究和采納人民法院和行政復議機關、機構的建議，積極糾正違法或者不當的行政行為。法院、行政復議作出生效判決后，當事人仍然堅持無理要求的，要有針對性地進行法制教育，勸導其息訴罷訪。 　　三、切實加強領導，把預防和化解行政爭議的措施落到實處 　　（十一）預防和化解行政爭議，健全行政爭議解決機制，是當前一項重要任務，各級政府要采取措施把這項工作擺在重要議事議程。各級行政機關的公務員，特別是領導干部要帶頭學法，要認清預防和化解行政爭議是構建和諧社會、建設法治政府、提高執政能力的需要，是事關群眾切身利益和社會穩定的大事，以實際行動帶動、教育、引導公務員依法行政。要加強對公務員的依法行政教育和培訓，重點學習規范政府共同行為的法律法規，以及履行職責所必需的法律知識。要舉辦縣處級領導干部依法行政培訓班，系統進行依法行政培訓。要加強對行政執法崗位公務員的培訓和考試，增加法律知識在公務員錄用考試內容中的比重。 　　（十二）建立公務員依法行政考核制度，規范公務員職務行為。各級政府法制機構和人事部門，要把依法行政納入公務員考核指標體系，制定《公務員依法行政考核辦法》，科學確定依法行政評估的內容和指標體系，實行政府內部考核和公眾評議、專家評議相結合的評估方法，做到權責一致，有權必盡責，權力與責任對等，將是否依法決策、是否依法制發規范性文件、是否依法實施行政管理、是否依法履行行政應訴職責、是否及時執行人民法院生效判決行政復議決定等情況作為考核的重要內容，并與問責、獎懲和晉職晉級掛鉤。對考核不合格的公務員，要嚴肅追究責任。 　　2006年12月22日